Debatt om åpenhet foran tom sal

Her er interpellasjonen til Grande:

«Åpenhet og innsyn er avgjørende for at folk skal bli informert og engasjert i offentlig virksomhet. Men vi hører ofte at mediene nektes innsyn og at informasjon ikke kommer ut - enten ved at dokumentinnsyn treneres eller at virksomheter er organisert på en måte som hindrer innsyn. Fritt Ords rapport Status for ytringsfriheten i Norge viser at ytringsfriheten for ansatte i offentlig sektor er under press. Det er store variasjoner mellom kommunene, men i sum representerer dette en demokratisk utfordring.

Hvilke initiativ vil statsråden ta for å sikre størst mulig åpenhet i kommunal forvaltning, og sikre at offentlig informasjon gjøres lettere tilgjengelig, for å påse at kommunene overholder offentlighetslovens bestemmelse om at innsynskrav skal avgjøres "uten ugrunnet opphold", samt for å sikre at kommunene ikke begrenser ansattes ytringsfrihet ut over hva det er lovlig adgang til?»

Slik svarte kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner:

Jeg vil starte med å takke representanten for å ta opp viktige spørsmål. Temaene fortjener oppmerksomhet.

Det er to forhold som tas opp i interpellasjonen. Det ene er innsyn og åpenhet i kommunene og særlig kommunenes saksbehandlingstid ved behandlingen av innsynsbegjæringer. Det andre er ytringsfriheten til ansatte i kommunene.

La oss starte med å være enige om et viktig utgangspunkt, nemlig at kommunene er selvstendige rettssubjekter. Det betyr bl.a. at de har et selvstendig ansvar for å følge regelverket de er underlagt. Dette gjelder også reglene i kommuneloven og offentlighetsloven.

Åpenhet i kommunal forvaltning reguleres bl.a. av kommuneloven, som har regler om møteoffentlighet. Folkevalgte organer skal behandle sine saker og treffe sine vedtak i møter. Utgangspunktet er at møtene er åpne for alle. Hvis møtene unntaksvis skal lukkes, må det skje med lovhjemmel og særskilt vedtak. Alle møtene skal kunngjøres på en hensiktsmessig måte, og sakslisten og andre dokumenter skal være tilgjengelig for allmennheten. Møtereglene skal bidra til å skape tillit til kommunal virksomhet og legge til rette for demokratisk deltakelse og kontroll.

Åpenhet er en forutsetning for et godt og velfungerende lokaldemokrati. Det er viktig at både ordførere og rådmenn er bevisste på hvilket ansvar de har, og at lokalpolitikerne bidrar til at disse viktige verdiene sikres.

Departementet behandler jevnlig henvendelser hvor vi veileder kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn om viktigheten av prinsippet om møteoffentlighet og om hvordan reglene skal forstås. Fylkesmannen driver selv et veiledningsarbeid overfor kommunene og har kontakt med kommunene i saker om møteoffentlighet. Møteoffentlighetsreglene var i 2011 gjenstand for omfattende revidering. Departementet foretar løpende vurderinger av reglene. Hensikten med revideringen og vurderingene er å sørge for regler som sikrer økt etterlevelse og mer åpenhet.

Ganske snart vil jeg fremme en proposisjon hvor regjeringen foreslår å tydeliggjøre at alle møter må kunngjøres, også de møtene som kommunen vet vil bli lukket. Jeg vil også foreslå en presisering om at møter i kommunale foretak skal kunngjøres. Uten forutgående kunngjøring vil reglene om møteoffentlighet være illusoriske. Innbyggerne og presse kan ikke være til stede når de ikke vet at møtene avholdes.

Avgjørelsen om at møter skal holdes for åpne eller lukkede dører, kan bli gjenstand for lovlighetskontroll. I tillegg kan saker om møteoffentlighet behandles av Sivilombudsmannen. Slike kontrollmekanismer bidrar til å sikre etterlevelse og korrigeringer av kommuner som trår feil.

Kommunelovutvalget vil snart levere sin rapport hvor de bl.a. har sett nærmere på møteoffentlighet. Inntil den er levert, og har vært på høring, er det ikke hensiktsmessig å foreta en større utredning av kommunenes regler om åpenhet utover de konkrete presiseringene som jeg allerede har nevnt.

Det må også nevnes at på flere områder er kommunene allerede i dag proaktive når det gjelder offentliggjøring av dokumenter. Særlig i plan- og byggesaker, som er veldig viktige for innbyggerne, er det flere kommuner som publiserer dokumenter i fulltekst på sine hjemmesider, slik at alle kan gå inn og lese dokumentene uten å måtte fremme en innsynsbegjæring. I tillegg legger nesten alle landets kommuner møtekalender, innkalling, sakspapirer og møteprotokoller lett tilgjengelig på sine hjemmesider. Dette er viktig for å styrke lokaldemokratiet og bidrar til økt innsikt og engasjement i lokalpolitikken.

Åpenhet i kommunene reguleres også av offentlighetsloven. Denne loven er justis- og beredskapsministerens ansvar. Offentlighetsloven er nylig blitt evaluert, og jeg har sett en foreløpig rapport fra evalueringen. Siden loven og evalueringen ikke er mitt ansvar, vil jeg begrense omtalen. Jeg har imidlertid funnet noen elementer i rapporten det er verdt å få frem i denne debatten.

Intervjuene med representanter fra kommunene viser bl.a. at det har skjedd en utvikling i retning av økt åpenhet i kommunene. Særlig rådmennene er pådrivere for offentlighet, og det er enkelte steder andre enkeltpersoner som er drivkrefter for åpenhet. Dette er gode nyheter og viser at det skjer mye bra i kommunene. Jeg forventer at kommunene overholder de kravene som offentlighetsloven setter til behandlingen av innsynsbegjæringer. Dette gjelder særlig bestemmelsene om rask saksbehandlingstid.

I den nevnte evalueringen kommer det også frem at majoriteten av kommunene har kurs for sine ansatte, hvor opplæring i offentlighetsloven er en del av opplegget. Andre har egne særskilte kurs om loven. Dette betyr at kommunene er opptatt av å følge reglene og allerede har tiltak for å øke kompetansen om hvordan innsynskrav skal behandles. For øvrig er det justisministeren som bør kommentere om og i så fall hvilke ytterligere tiltak som kan iverksettes for å redusere saksbehandlingstiden ytterligere, eller forhindre at noen saker tar uforholdsmessig lang tid.

Det andre spørsmålet gjelder ytringsfriheten til ansatte i kommunesektoren. Her må det innledningsvis nevnes to grunnleggende premisser. Det første er at ansatte i kommunene har – med enkelte unntak – samme ytringsfrihet som enhver annen. Eventuelle begrensninger må ha klar hjemmel. Det kan være regler om taushetsplikt eller den lovfestede lojalitetsplikten til arbeidsgiver.

Det andre er at kommunene er selvstendige rettssubjekter som selv har ansvar for å ivareta sine ansattes rettigheter og plikter. Det er kommunene selv som har arbeidsgiveransvaret. Departementet er som kjent ikke overordnet kommunene når det gjelder denne typen arbeidsrettslige spørsmål. Jeg kan ikke instruere eller vedta reglement for kommunene om slike forhold. Det er derfor viktig at de folkevalgte i kommunene er bevisste sin rolle som øverste arbeidsgiver i kommunen. På samme måte må lederne i kommunens administrasjon være sitt ansvar bevisst og bidra til å skape en god kultur for åpenhet og til at ansatte føler seg frie til å delta i samfunnsdebatten.

Som jeg har sagt fra denne talerstolen tidligere og i andre sammenhenger, er det viktig at kommunene gjør sine ansatte kjent med den vide ytringsfriheten de har, og ikke legger begrensninger på den. Jeg er også opptatt av at de ansatte med sin fagkunnskap kan bidra til en opplyst og kritisk samfunnsdebatt. De fleste kommuner har egne regelverk som berører ansattes ytringsfrihet. Kommunene kan selvsagt ikke vedta reglement eller gjøre andre handlinger som ulovlig begrenser sine ansattes ytringsfrihet. Jeg forventer at kommunene har orden i sine lokalt vedtatte reglementer, og heller ikke på annen måte reagerer mot ansatte som benytter seg av sin lovfestede ytringsfrihet. Uansett går slike lokale reglement ikke foran den ansattes ytringsfrihet etter Grunnloven eller Den europeiske menneskerettskonvensjonen.

En undersøkelse utført av Norsk Redaktørforening høsten 2014 som gjaldt kommuner i Oslo og Akershus og Akershus fylkeskommune, viser bl.a. at de færreste kommuner har etiske retningslinjer og kommunikasjonsstrategier som direkte bryter med lover og regler. Det forfatterne av rapporten savnet, var en mer offensiv tilnærming og at man aktiv legger til rette for eller oppmuntrer de ansatte til å ytre seg fritt. Jeg er helt enig med rapporten i at her kan kommunene bli bedre. Dette er noe kommunene må jobbe med lokalt, og det må skje i et samspill mellom de folkevalgte og den administrative ledelsen i kommunen.

Selv om reglementene er i samsvar med gjeldende rett, vil problemene ofte oppstå ved tolkningen av reglementet og den ansattes konkrete ytring. Enkelte av sakene man har sett i senere tid, viser at det i større grad er behov for å undersøke praktiseringen av ytringsfriheten og hvilke holdninger lederne har. Dette er problemstillinger kommunene selv er nærmest til å ta tak i.

Staten har gjennom reglene om lovlighetskontroll en viss mulighet til å kontrollere kommunale retningslinjer om ansattes ytringsfrihet. Ansattes ytringsfrihet har også en forbindelse til etikk og målet om en tillitsskapende kommune. Derfor tas dette spørsmålet jevnlig opp i dialogen med KS.

På årets etikkonferanse, som vil finne sted 13. april, vil en del av konferansen omhandle varsling og ytringsfrihet i kommunene. Konferansen arrangeres i samarbeid mellom KS, Transparency International og departementet.

Jeg er glad for at KS sitt etikkutvalg har engasjert seg i spørsmålet om åpenhet og ansattes ytringsfrihet. I brev av 14. desember 2015 til alle landets kommuner anbefalte utvalget kommunene «å legge til rette for åpenhet og et godt ytringsklima».

Som representanten Grande sikkert er kjent med, foreligger det nå også et representantforslag til behandling i Stortinget som bl.a. handler om varsling i arbeidslivet. Her er det også et punkt om å fremme lovforslag eller utarbeide forskriftsendringer hvor det presiseres at det ikke er adgang til å reglementsfeste begrensinger i ytringsfriheten.

Siden dette forslaget nå er til behandling, skal jeg ikke forskuttere debatten med å kommentere dette forslaget. Varsling og ansattes ytringsfrihet er arbeids- og sosialministeren ansvar, og det vil i første omgang være hun som vurderer dette representantforslaget.

Heidi Greni (Sp) minnet om at utviklingen når det gjelder åpenhet og innsyn gikk feil vei i 2015:

- Jeg må si jeg er noe overrasket over det store engasjementet enkelte utviser i salen i dag, sett i lys av at vi bare skal gå et drøyt halvår tilbake i tid da det ble fattet vedtak som kraftig svekket åpenhet, innsyn og medienes mulighet til å gjøre jobben sin. I juni 2015 vedtok et flertall i denne salen at kommuner med parlamentarisk styreform skulle få utvidet mulighet til å unnta saksforberedende notater til byråd fra offentlighet. Hva sier det at man i 2015 faktisk kommer med forslag i denne salen som i realiteten innskrenker offentlighetsloven? Det viser nok at det trengs mer enn interpellasjonsdebatter i framtiden, sa Greni og minnet om at en debatt om offentlighetsloven ikke bare må bli en debatt med fine ord, men realitet.

Les hele referatet fra debatten her (Sak 6)

Her er opptak fra debatten (interpellasjonen starter på 4:19)